机械之家讯：今年5月22日国土资源部第61号令《土地节约集约利用规定》的发布，再次从法律的层面，把矿业和土地利用联系起来。存量土地（工矿废弃地）的内涵挖潜和盘活利用，无疑是其中最大的“亮点”，以至于文件专门开辟一章来具体阐述。

众所周知，我国凡是和“地”挂钩的事都是最复杂的，而“矿”则常生负面新闻。当“地”遇上“矿”，难度可想而知。但正如国土资源部政策法规司司长王守智在今年6月举行的《土地节约集约利用规定》新闻发布会上所说，用地粗放浪费的地方，也是节约集约用地潜力大的地方”。

那么，我国矿用土地复垦盘活利用的潜力在哪里，它对改变我国土地粗放利用的现状究竟有多大的力量？

大战略下看复垦

其实，“复垦”这个词并不新鲜。1988年国务院颁布的《土地复垦规定》就对土地复垦进行了定义：“对在生产建设中因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。”同时规定了土地复垦实行“谁破坏、谁复垦”的原则。
近年来，“复垦”频繁出现在和土地有关的政策和文件中，且相关规定越来越具体，目标也越来越有针对性。从中一方面可以看出国家对其高度重视；但另一方面也说明，我国的土地复垦很大程度上是被严酷的环境和用地现实倒逼着发展。2011年3月，国务院下发《土地复垦条例》（以下简称《条例》），进一步明确了土地复垦的主体责任，要求加强和落实监管措施，建立有效的监管制约机制、资金保障机制和严格的责任追究机制。而制定该条例的原因，在国务院法制办负责人就《条例》有关问题有明确回答：“大量的历史遗留损毁土地尚未及时得到复垦，出现了损毁土地‘旧账未还清，新账又增加’的情况。”

我国经济社会飞速发展，建设用地需求不断增加，在人均耕地少、高质量耕地少、可开发后备资源不足的基本国情尚未改变的情况下，土地利用结构性矛盾日益突出。据近期国土资源部公布的数据，目前处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方千米，占全国城市建成区的11%。2012年，国土资源部下发《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》，确定在河北、陕西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北、四川、山西十省区开展试点，通过对历史遗留废弃地的复垦利用，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局。

此外，随着矿产资源的逐步枯竭，很多以矿兴起的城市都进入了“多事之秋”，遗留的大量工矿废弃土地不仅占用了宝贵的空间资源，还对生态环境造成严重危害，给矿区群众生产、生活带来诸多不便。2013年，国务院正式印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013~2020年）》。这部我国出台的首部关于资源型城市可持续发展的国家级专项规划明确提出，“大力推进废弃土地复垦和生态恢复，支持开展历史遗留工矿废弃地复垦利用试点。继续加大对历史遗留矿山地质环境问题恢复治理的资金支持。”同时把矿山环境恢复治理作为地方政府综合考核评价的重要内容。

近年来的实践表明，加快工矿废弃地复垦利用，是在新形势下全面落实科学发展观、实施资源节约优先战略的重大举措，有利于盘活存量用地、缓解土地资源瓶颈约束、促进耕地资源保护和生态建设，可全面改善群众生产、生活条件。因此，开展工矿废弃地复垦利用显得意义重大。
各种模式谁更好？

通俗地说，矿用土地复垦的目的就是让开矿产生的废地、脏地变成有用的地。复垦不是敷衍，单纯盖上土、种上草，却不解决因开矿造成的土地肥力下降、重金属污染等问题，日子久了，“复垦”的土地最终又成了一块废地。企业把钱投进去了，除了暂时表面好看一点，却没有给自己和当地百姓带来效益，这种复垦仍然是低效用地。用最小的代价让垃圾变废为宝，要动脑筋。

近年来，全国各试点地区在盘活废弃土地，提高土地节约集约利用水平上展开了丰富的实践，为全国工矿废弃土地再利用提供了范例。

在矿业用地仍未出台专门法律的当下，复垦后“还地于农”成为有效解决矿山与农业“抢地”的途径。《条例》中提出，生产建设活动造成耕地损毁的，能够复垦为耕地的，优先复垦为耕地。在广西，“采矿临时用地-采矿-复垦-还地”的新型工业采矿循环模式正逐步成熟。2013年，靖西县将铝工业采矿后涉及到的数千亩土地，按照农业耕种的“土层厚度、平整坡度、土地肥力、灌溉渠道”等标准进行平整复垦后，及时归还给农民耕作，深受农民群众的好评，实现了企业采矿赢效益，农民复耕赢增收的“双赢”。百色市平果、靖西等县探索用种植桑树来进行矿山土地复垦，取得了良好效果。“先开发后治理”的传统矿用土地复垦模式正逐步被打破，采矿复垦相结合或成未来主流方向。

第四批“国家级绿色矿山试点单位”中国铝业山西分公司孝义铝矿，通过“剥离-采矿-复垦”一体化新工艺试验研究，把矿山复垦工艺与开采工艺结合为一体，采用条带剥离、强化采矿、条带复垦、循环道路等先进技术，实现了边开采边复垦，大大缩短了土地复垦周期，使昔日的荒山坡地变成了平原良田，被当地农民赞誉为“开通了致富的小康路”。截止到2013年12月底，仅西河底矿区就累计复垦耕地3350亩，复垦率达75.84%。

我国矿山废弃地生态恢复类型正在向多样化方向发展，在注重生态效益的同时，兼具经济效益。

江苏省徐州市国土资源局打“信息技术牌”，让“1+1”大于“2”。他们在基础地理信息系统、全市矿产资源开发利用现状调查和土地“二调”基础上，开发建成了“矿地一体化”地理信息系统。该系统能对矿山企业资源开发状况进行实时动态监测，保证了用地安全，实现了煤炭资源开发规划和地面土地利用相统一。庞庄煤矿将该系统与矿山物联网相结合，对采煤塌陷地进行复垦后新建居民区，让矿区居民不用“老搬家”；九里区利用该系统，在位于庞庄煤矿和夹河煤矿采煤塌陷区上建设城北开发区，2010年年产值达11亿元。

体系建设是关键

从各地的试点和探索中不难看出，当下我国亟需形成一套完整的“中国特色”矿用土地复垦体系，即包含规范管理、生态修复、激励保障机制，同时具有高度可操作性的运作规程。但从发展阶段这点看，正处于矿山复垦初级阶段的我国是幸运的，国外的成功范式和失败教训可以让我们少绕弯路。

没有一部矿业用地的专门法律，导致我国多年来饱尝制度不健全的苦果，借复垦之名打“擦边球”便是其中一项。前些年，一些地方以建设农业生态园、治理塌陷地的名义，将国家用于复垦的矿用废弃土地，拿来兴建高尔夫球场和售卖高档别墅，在社会上造成了恶劣影响。

而在发达国家，无一例外地建立了完备的矿业法律体系。美国有专门的《复垦法案》，包括开采许可证制度、分类复垦制度和复垦基金及保证金，几乎涉及土地复垦的所有细节，且每一项都规定得非常具体，以确保土地复垦工作落到实处，同时还设立专门管理机构———内政部露天采矿与恢复（复垦）办公室。而澳大利亚的法律则强调公众参与土地复垦的综合目标控制和方案管理，对企业的复垦活动全程监控和责任追究，矿山企业随时可能因为土地复垦和环境保护等方面的问题遭到公众起诉及政府处罚，有效保障了土地复垦的质量成果。

矿用土地分布的“小散乱”和各部门信息系统各自为政，增加了我国矿用土地复垦难度。为全面掌握废弃矿山的情况，加拿大部分省份实行了建立废弃矿山信息系统的管理办法。该系统使政府掌握废弃矿山及其对环境破坏的情况，对政府安排资金和组织力量进行统一治理起了巨大作用。

在实践活动中，有些尾矿复绿工程对植被不加选择，种植的植物不具备消化重金属的能力，重金属随着落叶循环一圈又回到土壤里；还有的尾矿复垦不顾土地性质一律种植农作物，结果长出的果实达不到食用标准。

在澳大利亚，不管是政府主管部门还是矿山企业，都十分重视复垦的科学研究和成果应用，有很多专门从事土地复垦的机构。德国的《矿产资源法》更是将矿区景观生态重建纳入采矿活动的一部分，强调重建并不是将土地恢复到开采前的状况，而是建设为规划要求的状况，赋予土地符合可持续发展要求的新用途。《土地节约集约利用规定》第三十二条提出“鼓励土地使用者和社会参与对历史遗留的工矿废弃地的复垦”。类似的条款也出现在《金属尾矿综合利用专项规划》《全国资源型城市可持续发展规划》等文件中，但均缺乏细化措施。

基于鼓励和推广的目的，澳大利亚实行动态土地复垦保证金制度，保证金缴纳面积为每年扩大开采的面积；将已复垦面积按比例抵消破坏的土地面积，以兹鼓励企业。此外，复垦工作做得好的企业的保证金缴纳比率可调低，最少的只需缴纳25％的保证金，做得不好则调高其比例。

潜力是挖出来的，私利拧不过共赢。随着“十八大”将生态文明建设提上前所未有的高度，以及一系列相关政策的出台，如今地方政府和矿山企业的“绿色发展”意识相较10年前已有明显提高。新时期的矿山土地复垦，希冀的是让矿业活动从单纯的消耗自然资源参与到生态循环中，使不可再生资源也能“可持续发展”。虽然看起来路途遥远，但方向对了，就应该充满信心地走下去。

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